Hoe kunt u grip op externe verbonden partijen intern organiseren binnen uw gemeentelijke organisatie? In dit artikel signaleer ik een aantal knelpunten in de organisatorische inbedding van de governance van verbonden partijen die u wellicht herkent. Daarnaast geef ik een aantal aanbevelingen om deze knelpunten weg te nemen.
Regie op externe verbonden partijen begint intern
Alle gemeenten hebben te maken met ‘verbonden partijen’. Dat kunnen publiekrechtelijke partijen zijn, zoals gemeenschappelijke regelingen, maar ook privaatrechtelijke partijen, zoals B.V. ’s N.V.’s, stichtingen, verenigingen of coöperaties. Als gemeente heb je binnen deze verbonden partijen vaak drie rollen: eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Om regie te voeren op verbonden partijen worden de rollen van opdrachtgever en eigenaar bij veel gemeenten ook binnen de gemeentelijke organisatie ingebed, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau. De bestuurders en ambtenaren die de ‘eigenaarsrol’ invullen letten op de instandhouding en continuïteit van de verbonden partijen. De bestuurders en ambtenaren die de ‘opdrachtgeversrol’ invullen zijn verantwoordelijk voor het maken van heldere afspraken over de door de verbonden partij te leveren prestaties en de verantwoording hierover.
Bron: KokxDeVoogd
Het is echter wel de bedoeling dat binnen de gemeentelijke organisatie op bestuurlijk niveau uiteindelijk een afweging wordt gemaakt tussen het opdrachtgevers- en eigenaarsbelang. Hiervoor moet ambtelijk integraal worden geadviseerd vanuit beide belangen. Hoe kom je van een onafhankelijke rolinvulling naar een integraal advies? Door op het juiste moment de spanning tussen beide rollen te zoeken. Maximale invulling van de individuele rollen maakt ook maximale spanning tussen beide rollen mogelijk. Alleen binnen het gezonde spanningsveld tussen het eigenaars- en opdrachtgeversbelang kan de integrale advisering ontstaan die nodig is om op bestuurlijk niveau tot een goede belangenafweging te komen. De hamvraag is: hoe ontstaat dit spanningsveld?
Het is echter wel de bedoeling dat binnen de gemeentelijke organisatie op bestuurlijk niveau uiteindelijk een afweging wordt gemaakt tussen het opdrachtgevers- en eigenaarsbelang. Hiervoor moet ambtelijk integraal worden geadviseerd vanuit beide belangen. Hoe kom je van een onafhankelijke rolinvulling naar een integraal advies? Door op het juiste moment de spanning tussen beide rollen te zoeken. Maximale invulling van de individuele rollen maakt ook maximale spanning tussen beide rollen mogelijk. Alleen binnen het gezonde spanningsveld tussen het eigenaars- en opdrachtgeversbelang kan de integrale advisering ontstaan die nodig is om op bestuurlijk niveau tot een goede belangenafweging te komen. De hamvraag is: hoe ontstaat dit spanningsveld?
Op bestuurlijk niveau vervult de wethouder financiën vaak de rol van eigenaar en de vakwethouders de rol van opdrachtgever. Op ambtelijk niveau is de eigenaarsrol vaak belegd bij een afdeling integrale bedrijfsvoering of financiën en de opdrachtgeversrol bij de inhoudelijke (beleids)afdelingen. Waarom zijn deze rollen vaak onafhankelijk van elkaar in de organisatie belegd? Omdat in beide rollen vanuit een verschillend belang wordt gedacht. Als opdrachtgever van de verbonden partij wil de gemeente zoveel mogelijk waar voor haar geld, maar dat zou wel eens ten koste kunnen gaan van de continuïteit van de verbonden partij. Als eigenaar moet de gemeente in het belang van de verbonden partij discontinuïteit juist voorkomen. Om beide rollen maximaal en compromisloos in te vullen is het daarom beter dat verschillende personen dit onafhankelijk van elkaar doen.
Veel gemeenten gaan er vanuit dat het spanningsveld vanzelf ontstaat. In werkelijkheid zie je dat in plaats van de spanning op te zoeken, vaak de weg van de minste weerstand wordt gezocht: ambtenaren die de opdrachtgeversrol en eigenaarsrol invullen ontwijken elkaar juist in plaats van de spanning tussen hun rollen op te zoeken. Dit is ook volkomen logisch, aangezien de onafhankelijke inbedding van de twee rollen dit in de hand werkt: ambtenaren en bestuurders die de opdrachtgeversrol invullen hebben vaak intensiever contact met een verbonden partij dan ambtenaren en bestuurders die de eigenaarsrol invullen. Zij vullen hun opdrachtgeversrol onafhankelijk van de eigenaarsrol in en zijn er dus niet verantwoordelijk voor om na te denken over welke aspecten ook de eigenaarsrol raken. Het gevolg kan zijn dat de ambtelijke advisering alleen via de opdrachtgevende kolom verloopt: de inhoudelijke (beleids)ambtenaar adviseert zijn vakwethouder en er komen voorstellen op de collegetafel terecht die volledig vanuit het opdrachtgeversbelang zijn opgewerkt. Andersom kan het ook gebeuren dat er voorstellen in het college komen die volledig vanuit de eigenaarskolom zijn opgewerkt. Samengevat kan de onafhankelijke inbedding van de opdrachtgevers- en eigenaarsrol deze gevolgen hebben:
1) De spanning tussen het opdrachtgevers- en eigenaarsbelang ontstaat te laat, met als gevolg:
• er ontstaat ongezonde spanning tussen beide rollen (op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau) wat zich uit in irritaties (beide rollen gaan elkaar als blokkerend ervaren) en strijd om welke rol ‘belangrijker’ is.
• Gebrek aan integraliteit in de ambtelijke advisering, waardoor ook de kwaliteit van de advisering onder druk komt te staan. Dit is niet bevorderlijk voor de ambtelijk-bestuurlijke verhoudingen.
2) De spanning tussen het opdrachtgevers- en eigenaarsbelang ontstaat niet, met als gevolg:
• bestuurlijke afweging tussen het opdrachtgeversbelang en eigenaarsbelang vindt niet plaats binnen het college, maar daarbuiten. Dit is verwarrend voor verbonden partijen (de gemeente spreekt niet met één mond), maar verzwakt ook de grip van de gemeente op verbonden partijen.
• Er ontstaat een eenzijdige rolinvulling richting verbonden partijen (vanuit alleen het opdrachtgeversbelang of het eigenaarsbelang)
Zonder wrijving tussen beide rollen ontstaat er dus geen glans en wrijving ontstaat niet vanzelf. De oplossing? Als eerste moet de gemeentelijke aanpak op de governance van verbonden partijen als een ‘systeem’ worden benaderd. Je bent er niet door de rollen van opdrachtgever en eigenaar onafhankelijk van elkaar in de organisatie in te bedden. Beide rollen zijn twee onderdelen van één systeem. Het systeem werkt alleen als er spanning ontstaat tussen beide rollen. Vul daarom binnen de gemeente naast de opdrachtgeversrol en eigenaarsrol ook de rol van ‘systeemverantwoordelijke’ in. De systeemverantwoordelijke is, zoals het woord al zegt, verantwoordelijk voor de werking van het systeem van verbonden partijen. Dat wil zeggen dat hij/zij vanuit een roloverstijgende blik verantwoordelijk is voor de werking van het systeem waarin tijdigspanning ontstaat tussen de opdrachtgevers- en eigenaarsrol. Iemand moet ervoor zorgen dat de weg van de minste weerstand hermetisch wordt afgesloten.
Ook de rol van systeemverantwoordelijke dient onafhankelijk van de andere rollen in de organisatie te worden ingebed. Dit kan op drie of meerdere niveaus gebeuren. Allereerst op bestuurlijk niveau: passend bij collegiaal bestuur is het college van B&W als geheel systeemverantwoordelijk. Het college als geheel dient er op toe te zien dat binnen de collegevergadering de gezonde spanning tussen de wethouder die de eigenaarsrol invult en de wethouder die de opdrachtgeversrol invult leidt tot een roloverstijgende bestuurlijke afweging.
Op directieniveau kan de gemeentesecretaris de systeemverantwoordelijkheid invullen. Hierbij helpt het als ook het opdrachtgeverschap voor de invulling van de eigenaarsrol en opdrachtgeversrol op directieniveau belegd zijn. Op andere niveaus in de organisatie kunnen bijvoorbeeld de adviseur verbonden partijen of accountmanagers de systeemverantwoordelijkheid invullen. Op deze manier kan er op elk niveau in de organisatie tijdig spanning gecreëerd worden tussen de opdrachtgevers- en opdrachtnemersrol. Dit komt de integraliteit ten goede, zorgt voor een goed ambtelijk-bestuurlijk samenspel en zorgt voor meer grip op verbonden partijen.
Bron: KokxDeVoogd
Meer van KokxDeVoogd
