De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is sinds het moment van inwerkingtreding geen rustig bezit en heeft – in de juridische wereld, maar zeker ook daarbuiten – de nodige pennen in beweging gebracht. Zo ook recent. Op 18 februari jl. heeft minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ollongren namelijk twee eindrapporten aan de Tweede Kamer gezonden van twee verdiepende onderzoeken. In deze onderzoeken is gekeken naar de manier waarop de democratische legitimatie bij intergemeentelijke samenwerking kan worden versterkt, om zo de balans tussen effectiviteit en legitimiteit te (kunnen) borgen. Voor de goede orde: bij effectiviteit gaat het om het doeltreffend kunnen realiseren van maatschappelijke opgaven, bij legitimiteit gaat het om de borging van waarden als transparantie en democratische verantwoording. In dit blog reflecteer ik op de uitkomsten van deze waardevolle onderzoeken en signaleer ik aspecten die naar mijn oordeel nog nadere aandacht verdienen.
Met de decentralisaties in het sociaal domein en de komst van de Omgevingswet, heeft regionale samenwerking aan terrein gewonnen en werken steeds meer gemeenten via een gemeenschappelijke regeling samen om hun maatschappelijke opgaven te realiseren of hun uitvoering en dienstverlening te verbeteren. Hoewel de Wgr hiervoor een (juridische) basis biedt, heeft deze wet een imagoprobleem. De Wgr wordt in de praktijk als omslachtig en moeilijk toegankelijk ervaren. Bovendien hebben gemeenteraadsleden - gelet op de toename van het aantal regelingen en de zwaarte van de taken waar het over gaat - vaak het gevoel ‘grip te verliezen’ op de taken die samen met andere gemeenten worden uitgevoerd. De zoektocht naar de juiste balans tussen effectiviteit en legitimiteit, blijkt in de praktijk een lastige.
De minister heeft deze geuite zorgen ter harte genomen en op 29 juni 2018 aan de Tweede Kamer een brief gestuurd met een aantal actielijnen om de legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Deze actielijnen zijn:
Wijziging van de Wgr
Het met de praktijk versterken van de legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen
De toerusting en ondersteuning raadsleden en -griffiers blijvend op orde houden
In de twee gepubliceerde rapporten is onderzoek gedaan naar mogelijke oplossingen binnen de eerste twee actielijnen. Een aantal van die oplossingen licht ik hieronder kort toe.
De beide rapporten doen interessante voorstellen voor het versterken van de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden. Zo wordt versterking voorgesteld van de positie van raadsleden en griffiers en versterking van de mogelijkheden voor raden en burgers om passend te participeren in de samenwerking. Ook de voorstellen tot het door gemeenteraden verplicht te laten vaststellen van een ‘Nota verbonden partijen’, een actieve gebruikmaking van de zienswijzeprocedure en het instellen van een raadscommissie, bieden binnen het door de Wgr geboden kader kansen om de balans tussen effectiviteit en legitimiteit te (her)vinden. Vermeldenswaardig is ten slotte nog de zogenaamde “gele of rode kaartprocedure” (naar Europees voorbeeld). Het trekken van een gele kaart door de raad houdt in dat het bestuur van het samenwerkingsverband een besluit moet “heroverwegen”. Het trekken van een rode kaart gaat nog een stap verder: de gemeenteraden móeten dan bepaalde besluiten goedkeuren. Met deze kaartprocedure wordt raden een stevig instrument toegekend om hun controlerende taak met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen te kunnen effectueren.
Beide lezenswaardige rapporten bieden waardevolle inzichten in en mogelijke oplossingen voor het versterken van de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden. Echter, er zijn wat mij betreft aspecten die nadere aandacht verdienen. Een eerste aandachtspunt betreft gebiedscongruentie; in geen van de rapporten wordt aandacht besteed aan het belang van congruentie in relatie tot regionale samenwerking. Congruentie houdt in dat gemeenten hun taken zoveel mogelijk met dezelfde gemeenten uitvoeren, en/of dat de buitengrenzen van bij wet of nadere regelgeving opgelegde samenhangende samenwerkingsgebieden zoveel mogelijk overeenkomen. Naarmate een gemeente deelneemt aan meer samenwerkingsverbanden van wisselende samenstelling qua deelnemers, leidt dit tot meer complexiteit, hogere besluitvormingskosten en een afname van de effectiviteit. Het feit dat op veel verschillende borden met telkens wisselende spelers moet worden geschaakt, belemmert bovendien effectief zaken doen en leidt onvermijdelijk tot een hoge werkdruk voor raadsleden. Verder wordt in de beide rapporten ook niet ingegaan op het fenomeen ambtelijke fusies en de invloed van dergelijke fusies op de (ervaren) onvoldoende democratische legitimiteit van het samenwerkingsverband. Ook wordt in de beide rapporten met geen woord gerept over het gemis van een wettelijke basis voor de ambtelijke contramal. Ten slotte wordt het belang van de houding/het gedrag van de deelnemers van de samenwerking niet genoemd, terwijl dit aspect een belangrijke succesfactor is voor het slagen van de samenwerking. In dit verband zou het opstellen een Governance code een mooie eerste stap zijn. Zo krijg je binnen de samenwerking “alle neuzen dezelfde kant op”.
Met de twee uitgevoerde onderzoeken staat (het functioneren van) de Wgr opnieuw in de (politieke) belangstelling. Hopelijk resulteert deze belangstelling daadwerkelijk in een wetswijziging. Deze beide rapporten doen hiervoor goede, werkbare voorstellen.
Meer van KokxDeVoogd
