De kwalificatie van informatieverzoeken aan de overheid: niets is wat het lijkt

06-11-2020

Met enige regelmaat blijkt uit de rechtspraak dat het in een bestuursrechtelijke context ingewikkeld is om een verzoek om informatie juridisch juist te duiden. Het onderscheid tussen een inzageverzoek op grond van artikel 15 van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), een verzoek op grond van artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), of een verzoek op grond van artikel 7:4 Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voor de betrokken partijen niet altijd duidelijk.

In mei 2020 deed de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (Afdeling) een uitspraak waarin zij preciseert wanneer sprake is van een verzoek om informatie op grond van de Wob.(1). Samengevat zet de Afdeling in deze uitspraak uiteen dat hoewel een verzoeker bij het indienen van een Wob-verzoek geen belang hoeft te stellen, het belang van de verzoeker of het oogmerk of het doel waarmee hij een verzoek doet wel degelijk relevant kan zijn. Ten eerste om te bepalen of sprake is van misbruik van recht en ten tweede bij de vaststelling of een verzoek om informatie daadwerkelijk kwalificeert als een Wob-verzoek.(2)

De hoofdregel is dat wanneer iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid tot een bestuursorgaan richt, dat verzoek een Wob-verzoek is. Dit is slechts anders wanneer uit i) de aard van het verzoek, ii) de inhoud van het verzoek of iii) uitlatingen van de verzoeker, blijkt dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen.

Dat er geen sprake is van een Wob-verzoek kan dus blijken uit de aard van het verzoek. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn indien iemand om inzage verzoekt in zijn dossier of in zijn persoonsgegevens. In dat geval betreft het mogelijk een inzageverzoek in de zin van artikel 15 van de AVG in plaats van een Wob-verzoek.

Ook de inhoud van het verzoek kan relevant zijn. De Afdeling geeft in dit kader als voorbeeld de situaties waarin iemand vraagt om informatie, vragen stelt of alleen om toezending van de stukken vraagt in een procedure waarin hij belanghebbende is.

Ten aanzien van de relevantie van de uitlatingen van de verzoeker waaruit blijkt dat er geen sprake is van een Wob-verzoek, kan gedacht worden aan de situatie waarin de verzoeker aangeeft dat hij niet wil dat de informatie openbaar wordt gemaakt en alleen aan hem wordt verstrekt.

De hoofdregel en de daarop geformuleerde uitzonderingen gelden ook als het verzoek alleen betrekking heeft op (persoons)gegevens van de verzoeker zelf. Wel kan die omstandigheid, een aanwijzing zijn dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Dit geldt in het bijzonder als inwilliging van het verzoek zou betekenen dat (gevoelige) persoonsgegevens van de verzoeker openbaar worden gemaakt.

De hiervoor besproken uitspraak van de Afdeling gaat met name in op de situatie waarin een informatieverzoek wordt gedaan waarvan de vraag is of wel sprake is van een Wob-verzoek. De vraag met wat voor verzoek een bestuursorgaan te maken heeft, en wat voor verzoek een betrokkene beoogd heeft in te dienen, deed zich eerder dit jaar ook voor in relatie tot een inzageverzoek op grond van de Wob en artikel 15 van de AVG. Bij een verzoek om een voorlopige voorziening bij de Rechtbank Limburg in juni jl. deed de vraag zich voor of de AVG van toepassing was.(3)

Verzoeker verzocht tweemaal om inzage in een uitkeringsdossier van een derde om het bezwaar tegen het besluit om de uitkering in te trekken, aan te vullen. Het uitkeringsdossier waarom verzocht wordt is een gezamenlijk dossier, hierin staan (kennelijk naast de gegevens van verzoeker) ook gegevens van twee andere personen.

De verzoeker verwijst bij het verzoek naar de Wob én het inzagerecht van artikel 15 van de AVG. Het bestuursorgaan heeft de verzoeker erop gewezen dat als de gevraagde informatie openbaar zou worden gemaakt op grond van de Wob, eenieder hiervan kennis zou kunnen nemen. Het bestuursorgaan heeft er ook op gewezen dat verzoeker ook een verzoek op grond van artikel 7:4 Awb kan indienen om stukken te mogen inzien zodat inzage zich beperkt tot de bezwaarschriftprocedure met betrekkeng tot het besluit om de uitkering in te trekken. Artikel 7:4 regelt dat het bestuursorgaan alle op de zaak betrekking hebbende stukken in een bezwaarprocedure voorafgaand aan het horen tenminste een week voor de belanghebbende ter inzage legt. Belanghebbende kunnen van deze stukken ook afschriften verkrijgen. Verzoeker meent dat uit zijn verzoek voldoende volgt dat hij zich beroept op de Wob en de AVG (en niet op 7:4 Awb).

Het informatieverzoek wordt door het bestuursorgaan vervolgens opgevat als enkel een verzoek op grond van artikel 15 van de AVG en het bestuursorgaan besluit inzage te verlenen in het dossier op voorwaarde dat de personen wiens persoonsgegevens eveneens in het uitkeringsdossier voorkomen, daarbij aanwezig zijn.

Verzoeker kan zich in deze voorwaarde niet vinden en stelt dat voor die voorwaarde geen rechtsgrond bestaat. Verzoeker vraagt daarom de voorzieningenrechter om als voorlopig oordeel te geven dat deze voorwaarde ten onrechte is gesteld en te bepalen dat hij voor 14 juni 2020 inzage krijgt in het dossier (onder verbeurte van een dwangsom).

Op grond van artikel 15 van de AVG heeft een betrokkene het recht dat de verwerkingsverantwoordelijke hem informeert over of gegevens over hem worden verwerkt, met het doel kennis te kunnen nemen van de persoonsgegevens die worden verwerkt en om deze persoonsgegevens te kunnen controleren op de juistheid en de rechtmatige verwerking ervan. Verzoeker wil het uitkeringsdossier slechts inzien om het bezwaarschift te onderbouwen. Hij heeft daarmee dus, ondanks de vermelding van de AVG en de Wob in het verzoek, naar het oordeel van de voorzieningenrechter een verzoek gedaan op grond van artikel 7:4 van de Awb en niet op grond van artikel 15 van de AVG. De voorzieningenrechter zoekt voor dat oordeel aansluiting bij een eerdere uitspraak van de Afdeling.(4)

Kortom, de kwalificatie van een informatieverzoek lijkt op het eerste gezicht wellicht eenvoudig maar de praktijk laat zien dat het voor zowel verzoekers als bestuursorganen niet altijd duidelijk is wat de juiste juridische grondslag is voor een informatieverzoek. Voorgaande uitspraken laten onverlet dat het mogelijk is dat een verzoeker een verzoek indient dat kwalificeert als bijvoorbeeld zowel een inzageverzoek als een verzoek op grond van 7:4 Awb.

Het is jammer dat de voorzieningenrechter niet toekomt aan een oordeel over de voorwaarde zoals verbonden aan het inzien van persoonsgegevens. Verzoeker betwist de rechtmatigheid van die voorwaarde. Op grond van artikel 41 van de Uitvoeringswet Algemene Verordening Gegevensbescherming (UAVG) kan een verwerkingsverantwoordelijke het inzageverzoek buiten toepassing laten voor zover dat noodzakelijk en evenredig is ter waarborging van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van andere. Gelet op de persoonsgegevens van de derden die zich eveneens in het uitkeringsdossier bevinden, lijkt een dergelijke voorwaarde een manier om het inzageverzoek te beperken zonder het geheel buiten toepassing te laten. Ik betwijfel echter of die voorwaarde tegemoetkomt aan de rechten en vrijheden van andere. Het lijkt passender om de inzage te beperken tot dat deel van het dossier dat betrekking heeft op de verzoeker. Artikel 15 van de AVG geeft immers geen recht op inzage in persoonsgegevens van anderen.


Voetnoten

(1) AbRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268 - www.navigator.nl/document/id0c03fbb73e24488b86adc0f32904eb1b?ctx=WKNL_CSL_10000001&anchor=id-d6a01d43-2264-49b6-b1ca-5c3914684812
(2) Het enkele feit dat een Wob-verzoek wordt ingediend met het oogmerk informatie te verkrijgen om die te gebruiken in een andere procedure, terwijl de informatie in die procedure niet zonder meer kan worden verkregen, levert echter niet persé misbruik van recht op (bijvoorbeeld AbRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:265). Dat is anders wanneer het Wob-verzoek gaat over een zaak in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften of over een naheffing van parkeerbelasting (AbRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268, randnummer 5.3).
(3) Rechtbank Limburg, 18 juni 2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:4383.
(4) AbRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1348.


Meer artikelen van Loyens & Loeff

Van onze partners

AVG voor griffiers

→ Lees meer

Verhouding Wwft en AVG: de grenzen van het cliëntenonderzoek

→ Lees meer

Privacywetgeving in de opsporing: de Wpg voor BOA's

→ Lees meer

Nieuwsbrief

Blijf op de hoogte van het laatste nieuws over privacy, cybersecurity en data. Abonneer op onze gratis nieuwsbrief.

Abonneer